SKN | סכנת חדלות הפירעון בביטוח הלאומי גוברת: הלחצים הדמוגרפיים שוחקים את כריות הביטחון הממשלתיות

מנגנון המימון השוטף (Pay-as-you-go) מתמודד עם גירעונות מבניים חריפים, נוכח הידרדרות היחס שבין מספר העובדים לבין מספר הגמלאים בכלכלות המפותחות המובילות.

פתרונות תקציביים זמניים והעברות כספים חד-פעמיות מעניקים ייצוב מאזני קצר מועד בלבד, ומייצרים לחצי משנה על החוב הציבורי ועל תשואות האג״ח הממשלתיות.

מנהלי השקעות מוסדיים נדרשים להביא בחשבון שורת סיכוני מדיניות מצטברים, לרבות העלאת דמי הביטוח הלאומי על השכר, שחיקת שיעורי התחלופה נטו ודחיית גיל הפרישה.

קרנות הביטוח הלאומי ברחבי העולם מתקרבות לנקודת שבר מבנית, כאשר תשלומי הקצבאות על פי חוק עולים בעקביות על היקף הגבייה מדמי הביטוח. בעבר נתפסו גירעונות אלה כפערים חשבונאיים הניתנים לגישור באמצעות רשת הביטחון הממשלתית. כיום, מגבלות החוב הציבורי הופכות חילוצים תקציביים בלתי מגודרים לנטל פיסקאלי כבד מנשוא. השאלה מי יערוב בסופו של דבר למימון תוכניות אלו אינה עוד דיון תיאורטי בלבד, אלא התחייבות מאקרו-כלכלית מיידית הרובצת לפתחם של משרדי האוצר והשווקים המוסדיים כאחד.

משבר כושר הפירעון של מערכות הביטוח הלאומי הופך לדחוף במיוחד כעת, מכיוון שהרזרבות הסטטוטוריות שנצברו לאורך עשורים צפויות למצות את כריות הנזילות שלהן בתוך פחות מעשור. הזדקנות מהירה של האוכלוסייה, ירידה בשיעורי הילודה והעלייה בתוחלת החיים הפכו לחלוטין את הפירמידה הדמוגרפית. כאשר היחס שבין עובדים משלמי דמי ביטוח לבין זכאי קצבאות יורד מתחת לרף הקיימות ההיסטורי, הקרנות הסטטוטוריות נאלצות לממש באופן שיטתי נכסי בסיס כדי לעמוד בהתחייבויותיהן השוטפות — מהלך שגוזל נזילות משוקי האג״ח המקומיים ומכביד עליהם.

מודל הביטוח הלאומי נשען בעיקרו על שיטת מימון שוטף (PAYG), שבה תקבולי דמי הביטוח מהעובדים הנוכחיים מממנים ישירות את הקצבאות המשולמות באותה עת, במקום להצטבר ולהשיג תשואה בחשבונות הון מנוהלים וייעודיים. בעשורים שלאחר מלחמת העולם השנייה, שאופיינו בגידול מהיר בכוח העבודה ובשיפור בפריון, מנגנון זה הניב עודפים תפעוליים עקביים. ואולם, ההאטה המתמשכת בקצב צמיחת השכר, עלויות המימון הגבוהות והמעבר המבני בשוק העבודה להעסקה גמישה כרסמו בבסיס השכר החייב במס. כאשר רזרבות הביטוח הלאומי יכלו את עודפי ההשקעות שלהן, ממשלות ייקלעו למלכוד משולש: הדפסת כסף והרחבה מוניטרית של הבנק המרכזי לכיסוי הגירעונות, הסטת הכנסות ממסים כלליים על חשבון תקציבי ביטחון ותשתיות, או השתת תספורת חוקית אוטומטית על גובה הקצבאות.

ההשלכות על המגזר המוסדי חורגות בהרבה מניהול מערך הקצבאות, ומקרינות על שוקי ההון בכללותם. גלגול גירעונות הביטוח הלאומי אל מאזני הממשלה ינפח את יחס החוב-תוצר, יעלה את פרמיות הטווח (Term premia) וירחיב את מרווחי ה-CDS (פרמיות ביטוח מפני חדלות פירעון) על האג״ח הממשלתיות. במגזר העסקי, תיקוני החקיקה החוזרים ונשנים יתבטאו בהעלאת שיעורי הפרשות המעסיקים לביטוח לאומי — מהלך שישחק את שולי הרווח הנקי של החברות ויפגע בהוצאות ההון שלהן. במקביל, גופים מוסדיים ייחשפו ללחץ רגולטורי גובר לקלוט הנפקות ממשלתיות ייעודיות שנועדו להזרים הון לקרנות הביטוח הלאומי, תוך יצירת אפקט דחיקה (Crowding out) להשקעות בשוק הפרטי.

בטווח הבינוני, קובעי המדיניות ייאלצו לקדם רפורמות פרמטריות אגרסיביות במקום להסתמך על העברות כספים הממומנות באמצעות הגדלת החוב. יש לצפות להצמדה דינמית של גיל הפרישה למדדי תוחלת החיים, לצד מעבר הדרגתי מהצמדת הקצבאות לעליית השכר הממוצע להצמדה למדדי מחירים מבוססי סל משתנה (Chain-weighted price indices). כמה מדינות יבחנו מעבר מבני למודלים היברידיים או להפקדות חובה לחיסכון פנסיוני פרטי מוגדר (Defined-contribution) במטרה לבזר את סיכוני תוחלת החיים. עם זאת, התנגדות פוליטית לפגיעה בזכויות קצבה מגדילה את הסבירות שהפתרונות הראשונים יתמקדו בהעלאת תקרות ההכנסה החייבות בדמי ביטוח לבעלי הכנסות גבוהות ובשימוש בזחילת מס שקטה (Fiscal drag).

פתרון בעיית כושר הפירעון של קרנות הביטוח הלאומי לא יישען בסופו של דבר על מנגנוני תיקון אוטומטיים של הקרן, וגם לא על חקיקת חילוץ נטולת חיכוכים. ללא רפורמות פרמטריות מקיפות, הנטל יגולגל ישירות אל משלמי המסים דרך שחיקת ההכנסה הפנויה, ואל שוקי החוב באמצעות זינוק בהיקפי הגיוס של הממשלות. עבור הנהלות תאגידיות, מתכננים אסטרטגיים ומנהלי השקעות, הגירעונות המבניים בביטוח הלאומי מהווים רוח נגדית מאקרו-כלכלית ממושכת, שצפויה לעצב מחדש את עלויות השכר, את שיעורי החיסכון ואת תמחור סיכוני האג״ח הממשלתיות לאורך השנים הבאות.